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地权改革或可助推乡村自治  

2008-10-10 09:13:23|  分类: 社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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      本轮农村土地改革旨在强化农户对其承包经营的土地的权利,这一举措必然对乡村治理产生一定影响。获得了更多权利的农民,可能会对村民自治产生更大兴趣,提出更高要求。各级政府显然需要考虑,如何更为有效地满足农民的这种自治要求。

  上世纪80年代之前,乡村社会的基本经济制度是土地的集体所有、集体经营。在这一制度下,村集体全面安排村民的经济活动,村民的福利基本上依赖村集体的统一分配。由此,村集体组织也全面地控制、安排着村民的政治、社会乃至文化生活,成为强势国家动员乡村资源的管道。

  随着引入家庭承包经营制,村民的整个生活重心从村集体回归家庭。尽管村集体仍然拥有土地的所有权,但承包经营权已经足以让村民的经济活动基本上以家庭为单位自行安排。相应地,村民的收入、福利不再依赖村集体,而完全取决于自身的经营能力。

  村民享有的这种经营自由,产生了十分广泛的社会、政治后果。村集体对村民的掌控权力大大缩小,村民大体上成为自由人,对村集体的依赖大大减少,他们无法再接受一个全能的村集体组织。村集体与村民之间的命令—服从关系解体,代之以基于土地承包经营契约的平等关系。由此也导致村民之间的关系趋向松弛,不再有强烈的同事意味,而向比较单纯的邻居关系回归。

  由获得了相对自由的村民所组成的社区,唯一可以设想的治理模式是自治。其他任何治理模式都没有必要的社会、经济与心理基础:村集体不可能再强制命令村民,村民之间也不存在政治联系。原来以集体经营为基础的村集体,在其产权基础不复存在之后实现转型,从自上而下的国家控制体系的组织环节,变成以村民的同意为基础的自治性组织。假如乡村社区确实存在若干公共事务,那就只能由村民授权某些人进行管理。由此可以看出,广泛实行家庭承包经营制之后,人民公社制度解体、村民自治制度出现,实在是逻辑的必然。

  上级政府也接受了村民自治这种乡村治理模式。任何时候,政府都需要借助某种治理机制对乡村社会进行必要的管理。村民自治制度显然不像以前那样如臂使指,但国家与乡村之间的关系也已趋向简单,不再需要汲取乡村资源,因而,透过自治组织管理乡村社会已经足够。

  当然,在家庭承包经营制实行之初,村集体借助其所有权经常调整承包地。这意味着,村集体对农民仍享有较大权力。在这种情况下,村集体组织仍保留了较多“他治”性质。不过,上世纪90年代以来每一轮强化农民承包经营权的制度变革,都伴随着村集体组织的性质的转型,即他治色彩弱化,自治特征日趋明显。尽管从总体上看,乡村社会仍然是他治-自治混合的模式。

  本轮农村土地制度改革将会产生类似效果。农户对土地的承包经营权利将得到进一步强化,相应地,村集体对土地的权利将受到更多限制。这样,农户对村集体组织的依赖将更加弱化。在大多数乡村,村集体组织的经济权能将进一步削弱。

  不过,需要考虑的是,这一变化将会对现有的他治-自治混合制度产生较大冲击。比如,村集体组织将面临更为严峻的财政困难。随着土地权利更大程度地向农户倾斜,村集体从土地上获益的可能性减小,这将直接导致村集体组织的公共品供应能力下降。而不论是农民,还是外界,现在都希望改进乡村的公共品供应。

  解决这一悖论的出路只能是,村集体组织机制完成转型,走向更为完整的村民自治。既然村集体组织无法通过自己掌握的资源筹措资金,那乡村供应公共品的资源只能来自每个村民。但村集体已经无权命令村民,因而,村民出钱,只能是基于自愿。当然,村民之间也是平等的,因而,筹措解决社区公共品供应的资源,只能由平等的村民之间通过契约来共同筹措。总之,在农户的承包经营权达到一定程度之时,乡村社会的治理只能通过村民的自治来进行。

  更为完整的村民自治,将对有关乡村治理的现有法律、政策提出挑战。现有法律为了防止村集体组织滥用权力而严厉限制其收费行为。但在真正的自治制度下,只要村民通过某种可靠的程序表示了同意,自治性组织就可以征收不限用途的“税款”。同样,在真正的自治制度下,村民也可以依据本社区的具体情况,寻找有效的自治形式,比如利用既有的组织资源,成立农民协会,成立专业性、综合性合作社等。

  政府现在就应当考虑,如何及时而有效地满足获得了更为完整的权利、自由的村民的自我治理诉求。借助更为完善的自治,农民将能有效地保障自己的地权。而这两者,乃是乡村社会安宁与繁荣的制度根基。

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